摘要
绥远地区位于中国北部边疆，长期为蒙古族游牧地与汉族移民垦殖地并存地区，与边疆其他地区相比，土地权属关系更为复杂，清代以前未曾进行官方的土地清丈，也未像内地那样形成系统的官方地籍册。清初，随着汉人私垦扩展与土地纠纷激增，国家逐步通过丈量、登记、绘图、执照发放等制度手段介入土地管理，耕地逐渐扩大，官地逐渐转变为民地。光绪中后期，为应对财政危机，清政府开始推行官办垦务，设立多级垦务机构，推动地籍管理制度化、技术化。
关键词
地籍管理；绥远；游牧地；边疆治理
要目
一、清前中期游牧地界勘定与划界实践
二、清前中期官地向民地转化与地籍的整顿
三、清末大规模丈放与地籍管理的强化
四、清末放垦中的权力博弈与制度调适
绥远地区位于内蒙古中西部，地处中原农业区与蒙古草原的过渡地带，是我国北部边疆的重要战略枢纽，“北控库伦，西通宁夏，东南掌京师之管钥者，实惟绥远”。绥远地区的土地开垦始于明代，且主要集中在土默特一带，以牧兼农为主，农业只是牧业的补充。嘉靖、万历时期正值俺答汗统治，在其倡导下，河套地区农业有了明显进展，常有内地汉人“雁行”务农。清代前中期，随着移民增多与军事政策调整，汉人农业活动在禁垦政策下逐步扩展，边地逐渐呈现农牧混合的经济结构。至清中叶，绥远地区已形成比较稳定的半农半牧区。
绥远地区土地利用方式由游牧向农业的转化，正是清代以来大一统王朝治理下边疆内地化的一个缩影。不过，边疆土地利用方式的多样化与复杂化也带来了生态破坏，牧民利益受损，土地权属不清等诸多问题。而上述困局产生的根本原因在于清廷在边疆地区推行“因俗而治”的治理策略，长期以来未能形成系统、完善的地籍管理制度。直至清末，由于边疆危机与财政危机的加剧，边疆土地放垦的大规模开展，边疆地籍管理的强化与制度性建设才最终纳入清廷视野。
在相关问题的讨论中，清代边疆地区土地的放垦是学界关注的热点问题，研究成果丰硕。不过，相较于土地放垦的成效利弊，内地地籍管理制度向边疆的迁移与实践可能更为重要；然而长期以来，相关的探讨却寥若晨星，且在研究时段上主要集中于近代。
绥远地区由于农业开发较早，土地管理及权属关系复杂，对于探讨清代边疆地籍管理制度的建设具有重要意义。目前，学界对于绥远地区的土地权属、地籍文书、土地统计数据等问题虽已有关注，对于地籍管理制度体系确立的专门性、系统性研究尚未展开，相关探讨也有待深入。有鉴于此，本文尝试从地籍管理的角度，从地籍丈量、登记、确权、建档等制度环节入手，揭示近代国家在边疆地区构建土地治理体系的演进过程，探讨地籍管理制度在反复冲突、谈判与妥协中被调整和重塑的过程。
一、清前中期游牧地界勘定与划界实践
（一）盟旗游牧地界的划分
盟旗制度是清代在蒙古地区实行的主要管理形式。随着蒙古各部陆续归附，清政府仿照满洲旗制，开始编设旗分，至乾隆年间大体完成，共设四十九旗。理藩院是清政府管理蒙古事务的中央机构，直接承担了蒙古地区的地籍管理事务，参与旗地边界的考定、牧地权属的协调以及土地争议问题的解决，其中旗籍清吏司
主要负责内札萨克的疆界管理。旗的长官为札萨克，负责总理各旗事务，另置协理台吉辅助札萨克。札萨克作为旗的最高长官，直接参与牧地勘界、土地纠纷协调和垦务推行。中央通过理藩院与各盟旗体制维系对蒙古土地的控制。盟由旗组成，各旗定期举行盟会，商讨重要事务，设有盟长和副盟长。盟内各旗每年派员前往盟长处值班，共同处理盟务。重要的旗务均由盟长与各旗札萨克共同商议决定，处理地界争端和土地清丈事务时，也通常由盟长与中央官员对接。
元明以来，游牧是蒙古族的主要生产生活方式。清政府入关之初，为加强对蒙地的控制，对内藩蒙古划分旗界，以旗为单位勘定游牧地。旗界的划分部分以自然山河为据，在图上标注山河之名，以确定各旗游牧地界。在没有自然山川河流分界的平原或沙漠地区，则叠石为封堆作为旗与旗之间的分界。据《理藩院则例》载，四子部落与土默特两旗的边界址，自托苏图山开始，向南延伸至东巴彦封堆，从巴彦封堆继续向西南方向，直至土默特所属的乌兰察布六札萨克会盟所在地，再延伸至乌兰察布泉源，各设立封堆以明确边界。泉源封堆以东属于四子部王旗领地，以西则归土默特旗所有。
中央派官和地方官员共同勘定牧地的界址，地方官员定期勘修界址。乾隆二十八年（1763）和道光十二年（1832），清政府两次派遣钦差大臣会同各旗札萨克，勘明大青山游牧地界址。其西界自白衡郭尔山起，至克寿山止，与茂明安旗相接；北界自克寿山起，至托苏图山止，中间是哈达玛尔河的源头，立有石碑标明，山后归属达尔汉，山前为土默特的游牧区域；东界自托苏图山起，至乌兰察布的泉源止，与四子部落接壤。各处界址绘图完成后，由钦差大臣奏请批准，分别送交军机处、理藩院、各旗官员及各盟正副盟长留存，并在沿界设置堆记，每年秋后由副都统派土默特官员及各旗委员勘修一次。
为了防止蒙古封建主争夺牧场和领地引发内部纷争，清政府禁止蒙古族人越界游牧，并制定了针对从王公台吉到庶人越界游牧的处罚措施。越界游牧的王公、贝子、台吉等，无论是否管旗，均罚俸一年。无俸的台吉及庶人则罚取牲畜。但如果因为自然灾害等原因需要迁徙游牧，可以提出申请，经官员批准后到其他旗放牧。康熙十九年（1680）规定，如有本旗牧地因自然灾害而无草放牧的情况，可于每年七月申请迁移至邻近旗的牧地，须经理藩院亲自派官踏勘确认属实后方可批准。
旗界勘定、封堆标界、定期勘修等措施，使游牧空间的使用与权属得到明晰。勘界不仅界定了行政疆域，也为后续的土地丈量与垦务推行提供了依据。越界游牧的限制与迁徙审批，体现出中央对地方土地利用的干预与管理意图。盟旗制度下的勘界，为清末绥远地区地籍管理和放垦制度的发展奠定了制度基础。
（二）旗界争端与纠纷调解实践
清政府通过勘界，明确蒙旗之间的土地权属，土地权属关系的变动，也会推动官方进行新的勘界和土地分配。尽管清政府对各蒙旗进行了相对完善的界址划定与封堆勘修，但由于自然环境的变化与地方王公的利益博弈，各旗之间的地界争端仍屡屡发生。
道光三年（1823），河东杭锦旗贝子与河西阿拉善王因黄河改道而争地界。杭锦旗主张以黄河故道为两旗界线，而阿拉善旗则以新的河道为界。此案最初由陕甘总督那彦成奏请道员会勘，意见不合，于是理藩院又令山西巡抚派归绥和宁夏二道复勘。然而地方官员在执行中往往倾向于维护自身所属旗的利益，导致界址争端难以妥善解决，归绥道岳祥仅听杭锦旗一面之词，双方未能达成一致。
经总督查阅两旗档案，发现雍正十一年（1733）及乾隆五年（1740）均有谕旨规定，以黄河河身为界，边界依河流自然变化而变化。即使以故道为界，杭锦旗也不应借此侵占阿拉善与乌喇特交界的土地。后清政府决定由那彦成主持复勘，并责令山西巡抚邱树棠命令归绥道岳祥尽快前往甘肃，与宁夏道宜清安共同查勘。勘查结束后，那彦成会同相关官员、两旗人证以及副盟长等进行裁决。 光绪初年，归化城土默特与达拉特旗以黄河改道争界，山西巡抚奎斌、大理寺少卿郭勒敏布以绥远城将军偏袒土默特，奏劾。命察哈尔都统绍祺往勘，援乾隆五十一年（1786）黄河旧漕为断之谕，以南之地四成归达拉特，以北之地六成归土默特。寻经勘定，北自乌拉特界，南至准噶尔界，达拉特应分地周六百四十八里。
道光十一年（1831），达尔罕、茂明安、土默特三旗争地。按规定，边界勘查需多方官员共同参与并核准后上报，但富珠礼在未经绥远城将军查核的情况下，直接将会勘结果报部，以致土默特蒙古民众不满。且没有亲自前往实地勘查，仅在适中地点与盟长等官员守候，派遣属下吏员和蒙古人前去查勘，擅自改立界堆，敷衍了事。乌盟盟长巴图鄂齐尔也未依规与协领海兴共同署名报部，且未说明无法前往的理由，协领海兴拘泥于没有携带印鉴，于是拒绝会衔，清政府判断均有失职。清政府命令富珠礼立即进京，乌盟盟长巴图鄂齐尔、协领海兴，均交由户部处理。又命令官员祥康在次年春融时，会同盟长召集相关旗人，重新逐处丈量勘查，并遵照奏案核实后报部处理。
道光十二年（1832），清政府又命理藩院左侍郎松筠前往查勘达尔罕、茂明安、土默特的地界争议。松筠会同盟长亲自勘查争议地界，从刑部和理藩院各选一名官员一同前往，定立界址。最初负责此案的盟长巴图鄂齐尔“意存同护”，因此改派副盟长乌喇特公喇特纳巴拉接替其职。因为有乾隆时期划分旗界和游牧地的原案、原图及所设封堆，因此松筠令两旗仍按照旧有界址游牧，不得侵越。
为明确土默特、茂明安等旗地界，松筠制定十条勘界章程，确立牧场与垦区分界，并将结果登记入旗档，作为地籍与赋税依据。章程除修复旧封堆外，又在克稠封堆及乌兰察布泉源等处增设封堆，以山河为界划分牧场范围，并立石刻字为标，防止侵越。各旗须每年秋季派员检查、修缮封堆，并报副都统备案。同时对两旗交界处垦田进行调查，将巴彦化河以北、沙喇图渠以东划为牧场，渠以西及河南地带准许耕种。该章程成为地方地界划分与地籍管理的重要依据，至光绪时期，贻谷修《土默特旗志》时仍沿用此章程。
中央派遣钦差大臣会同盟旗官员实地勘定界址，以自然地貌与封堆划定权属，绘制界图并存档于军机处、理藩院及地方机构。制度规定定期勘修封堆，严禁越界游牧，灾害时可特许迁徙。此举旨在明确蒙旗土地与牧场权属，将其纳入地籍与税赋体系。然而，在解决争端的过程中，地方官员常偏袒所属旗盟，勘界程序违规，致使盟旗间利益博弈加剧矛盾，最终仍需依赖高层官员复勘，援引历史档案并修订章程，通过增设界标，调整分界，完善管控来化解地界纷争。
二、清前中期官地向民地转化与地籍的整顿
（一）牧地向耕地转化中的私有化
绥远既有适宜蒙古族游牧传统的广阔草场，也有黄河冲积形成的河套平原，适合农业耕作。清统一蒙古后，长城沿边的汉族农民陆续前来垦种，部分蒙古游牧民也逐渐改变单一的游牧生产方式，开始开垦小块农田，逐渐形成了半农半牧的格局，民人私有的土地也逐渐增多。清初绥远地区的官地，除去包括太仆寺牧厂、绥远八旗牧厂、右卫八旗里河牧厂等牧地之外，还有皇庄、贵族庄田和八旗兵丁的户口地等耕地。康熙年间，钱良择出塞后“共行百有余里，屯招哈窝儿，译言庄地，其地平衍如掌，四面皆山，山下有泉，泉傍茅舍分列，地多耕植，云是内大臣所置庄也”，即为贵族庄田。这些土地在法律上严禁私相买卖，属国家所有。但随着时间推移，内地汉人大量涌入，蒙汉间的土地租佃、典押关系发展，促进了官地向民地的转变。
顺治年间规定“每十五丁给地广一里纵二十里”，作为蒙丁的生计来源。至乾隆年间，清政府将土地按丁分配予土默特兵丁，每人一顷，官员则按职级高低给予相应的土地面积，以供兵丁维持生计。蒙古兵丁去世后，其户口地应由官府收回，重新分配，不得买卖、典押或出租。同时，蒙古贵族、上层喇嘛、王公公主等群体逐渐将其土地据为私有，通过出租土地获取地租，使得下层蒙古牧民、兵丁逐渐失去土地使用权，削弱了清政府对蒙古地区的控制。为此，清政府在殷实的扎萨克台吉、塔布囊、官员、公主、郡主以及陪嫁的内监与上层喇嘛的土地中，酌情拨出三分之一，分给贫苦蒙古人租种，根据其家口的多少分配地亩，并将拨出的田土数量造册上报理藩院，重新分配土地。如果王公贵族仍有开垦旗下公地，强占穷人地亩的，从重治罪。
大粮地和小粮地等官地主要是作为征收军粮的农田，官地归清政府所有，禁止私下买卖交易。但旗人不擅长耕种，人口又日益增多，不免私自买卖。雍正至嘉庆年间，清政府对归化城及周边归化城、萨拉齐、托克托、和林格尔、清水河五厅的大粮官地、牧厂地等不同类型的官属地进行了丈放。雍正十三年（1735）六月，归化城都统和协办尚书等人奏请，将土默特境内八处空闲土地作为大粮官地，由归化城厅丈放，征粮以备军食，每亩征米三升，共征十二万仓石。乾隆年间归化城、萨拉齐、托克托、和林格尔、清水河五厅多次奏请丈放官地，先后共丈放粮地二万多顷。乾隆三十七年（1772），奏交归绥道五厅丈放代买米地一千五百多顷。乾隆四十二年（1777），又丈放归绥五厅二百顷地亩用于抚恤鳏寡孤独。乾隆三年（1738）开始，将各厅部分官地租给汉人耕种。这些土地被明确划归各厅，并登记其赋税负担。
牧厂地原为八旗驻军牧马用地，自乾隆平定准噶尔后，官属牧厂大多闲置，被奏准改为可耕地，进行丈放和开垦，以增加税收和补充军粮。大青山以北原属绥远城驻防官兵的马厂，乾隆六十年（1795）经绥远城将军奏准开垦三千多顷，嘉庆十一年（1806）又奏准民人垦种两千多顷。瑠瑏 垦种牧厂地需得到官方准许，民人私垦仍在禁止之列。嘉庆十二年（1807），大青山马厂除已垦地六千余顷外，尚余草地两万顷，原本可以灵活招垦来弥补军粮。然而满营牧马亦为军需要务，担心若大量招垦，百姓趋利偷开，逐渐蚕食草场，难以控制。招垦容易而清退困难，必须防患未然。于是清政府将此前已开垦地及此次奏准拟开垦地以外的草地，查明四至界址，设置封堆或挖掘壕沟加以明确界定，严禁私自开垦。道光十九年（1839）规定，各旗对封禁的牧厂地设立界限，在边界处挖立封堆作为标志，并制作详细的登记册存档备案。札萨克每年必须亲自核查一次，并将核查结果上报理藩院，如发现有人私自开垦或侵占牧厂地，则依法惩处。
（二）民地地籍的整顿与管理
清政府通过勘界明确蒙旗之间的土地权属，土地权属关系的变动也会推动官方进行新的勘界和土地分配。康熙时期，内地汉人大量涌入口外，开垦土地，牧地与耕地的土地权属争议频发，影响蒙古社会秩序。在林格尔厅，蒙古人的土地大多出租给内地民人，沿袭既久，佃户复行转租，旧契未随之移交，新契又草率失据，未能清楚记载土地坐落、四至、面积等要素。界址含混，佃户越界开垦，致新旧土地交错，纷争迭起，地方官府难以裁断。清政府为遏制矛盾，着手重新丈量，赎回典押土地，分配给贫苦蒙古民众，并通过设置封堆、明确边界、登记地籍，加强土地管理，以防纠纷，巩固地方控制。然而许多土地交涉案件因年代久远而界址不清，难以厘清权属，因此需官员亲自勘查测量，确保界址明确，同时查阅户司档册，以核实土地的历史登记情况，明确四至边界。
在牧地向耕地的转变过程中，民地的数量逐渐增加，土地权属问题也逐渐复杂。通过土地清丈，设立封堆、进行地籍登记，清政府希望能够掌握土地流转情况。乾隆七年（1742），土默特将蒙古人典卖给汉人的地亩年满赎回，分给贫困蒙古人，并令巡道派参领，会同札萨克清查蒙古地亩及人口。但由于蒙古耕地一向以牛具计数而非顷亩，一时难查。第二年虽查明地亩，但已错过耕种时间，因此仍让给原业主耕种，秋收后再收回，按照每人一顷的标准分给无地或耕地不足的蒙古人，并建立土地登记册，报送户部和理藩院备案。 在此之前，土默特耕地向来任意开垦，没有册档可以稽查，因此清政府规定自乾隆九年（1744）起，所有耕地必须经过正式丈量，对于丈量出的各户土地，如果其实际面积比原先登记的数额多出一顷以上，超出的部分将被收回并重新分配。若超出的部分较少，不足以另行分配，则仍由原主继续耕种。待丈量工作完成后，将每户的实际土地数额详细记录在册，以备查核，防止隐瞒或瞒报。乾隆十三年（1748）令各旗扎萨克进行土地清查，详细登记“某人之地，典与某人，得银若干，限定几年”。清查结果需形成地籍清册，交由同知、通判等地方官员办理。
清初绥远土地主要是牧厂、庄田、户口地等官地，用于保障军事需求和维持旗人生计。随着内地人口增长，大量流民涌入绥远，他们承租或私垦官地，推动官地逐渐转化为民人经营的耕地。乾隆、嘉庆年间，清政府更为缓解军需压力与充实财政，主动将闲置的牧厂地、大粮地丈放招垦，征收赋税与军粮，使这些原本属国家所有、用于军政目的的土地，逐渐由民人耕种。清政府通过大规模官地丈放、招民承垦、地籍登记等方式，主动将各类土地纳入厅县管理系统，使其承担赋税，实际上承认了土地私有。
三、清末大规模丈放与地籍管理的强化
（一）清末危机与绥远垦务
19世纪中叶以来，蒙古地区成为列强觊觎的战略要地，沙俄凭借地缘优势成为最主要的侵略者。通过《天津条约》《中俄密约》等一系列不平等条约，俄国逐步攫取了在蒙古地区的免税贸易、修筑铁路、开采矿产等特权，边疆危机日渐加深。陕甘回民起义直接波及内蒙古西部，不仅造成了蒙古族人口的严重损失和生活
浩劫，更在更深层次上加剧了蒙、回、汉等民族间的隔阂与矛盾，为边疆地区的稳定埋下了隐患。
光绪二十三年（1897），胡聘之曾上奏建议在山西边界的伊克昭盟、乌兰察布盟等蒙古旗地兴办屯田。光绪二十七年（1901）七月二十五日，清政府与八国联军议和，在北京签订了《辛丑条约》，确定中国向英、美、德、法等十一个国家支付四亿五千万两白银的赔款，加上利息，本利共达九亿八千二百多万两，此外再加上各省的地方赔款，总数在十亿两以上。在这种形势下，在绥远等地放垦荒地增加政府财政收入就提上了议事日程。山西巡抚岑春煊在奏折中指出，当时国家局势困难，财政极度紧张，兵费和赔款的数量之巨，中国历来未曾有过。虽然有人提议节省军费、压缩官员开支，或者发展工商业来弥补财政亏空，但实际上削减军队和官员编制所节省的开支有限，而矿业铁路等工商举措见效太慢，反而会投入大量资金，短期内难以获得回报。因此，这些方法虽属理财常规，却不能解决燃眉之急。而山西边境西北方向的乌兰察布、伊克昭两盟，包括十三个蒙古旗，地广人稀，属于边疆肥沃之地。其中伊克昭盟的鄂尔多斯各旗环绕黄河，水源充足，灌溉便利。以各旗的面积来看，广袤达三四千里，若能开垦其中三至四成的土地，将可获得数十万顷良田，即使只放出其中一半，也能获得三四倍于此的收入，对于增加国家财政收入帮助极大。
光绪二十八年（1902），清政府任贻谷为督办蒙旗垦务大臣兼绥远城将军，所有垦务相关事务，由贻谷与绥远城将军、山西巡抚随时共同筹议，具奏上呈。垦务分东垦和西垦，东垦部分在察哈尔，西垦部分在包括乌拉特盟六旗与伊克昭盟七旗在内的绥远。在包头设立西盟垦务总局与西路垦务公司丈放乌兰察布盟和伊克昭盟等地亩，设立查地局丈放土默特地亩，又设立台站地亩局丈放河东西十二台站地，设立牧厂局清理归化城八旗牧厂地亩。至贻谷垦案事发，放垦暂停，共放地2490余顷。
光绪三十四年（1908），归化城副都统文哲在正月间抢先上奏，参劾主管蒙地垦务的官员贻谷，指控其“败坏边局，欺瞒巧取”。随后所有丈地局与公司全部解散，绥远垦务受到严重打击。光绪三十四年四月，归绥道胡孚宸暂时接管督办垦务大臣、绥远城将军事务，到五月，信勤奉命接任垦务督办大臣及绥远将军，设立垦务调查局，以清理账目、调查蒙情、澄清案卷。然而垦务未能进展，至宣统三年（1911），仅劝报昆都仑召东牌地600余顷，丈放通泰等地100余顷，垦务基本停顿。
（二）国家主导的系统性清丈
清初绥远的土地以民户所承垦地数为准，很少进行仔细清丈。内地移民逐渐增多后，有的民人直接向蒙古王公租地种植。在光绪二十八年（1902）以前，民间开垦皆属私垦，在绥远地区垦务最为兴盛，而由官府丈放的土地则寥寥无几。
自官方办垦之后，“绳丈有定制，租赋有定章”。与内地土地管理长期隶属户部不同，这一时期绥远土地的清丈和整理主要由垦务机构负责。从光绪二十八年（1902）开始，各盟旗相继设立多层级垦务机构，专门负责土地的清丈与整理事务。五月，设钦命督办蒙旗垦务大臣行辕，负责督办垦务。八月，在包头设立办理乌伊两盟垦务局，由归化城总局管辖。九月，设立西路垦务公司，负责筹措丈放资金和修渠费用，并承领丈放赔教地，代达拉特等旗支付给教堂赔款现银。光绪三十二年（1906），设奏办清查土默特地亩总局，负责清理土默特户口地。各级机构不仅承担土地丈量、派出丈地巡防队、确定土地等级、地亩分类等任务，还负责丈地所需器具制作、差役派遣、勘丈费用筹措及与教会赔地等相关事务。另外又在各地分别设立垦务局，负责各地土地清理丈放。一般地方的垦务局在该地丈放结束，整理完土地图册等资料后便会撤销，仅保留少数文书人员临时寄住当地，完成催收押荒尾欠、管理年租等少量工作。
伴随垦务机构体系的建立，各级垦务机构建立了比较完备的人员编制和明确的分工，配置多类职能官员与技术人员，以保障丈量工作顺利进行。各局除常设的帮办、会办等职衔外，归化垦务总局设有稽核册报委员四人、抽查覆丈委员四人、测绘委员二人、掌案委员二人、翻译委员二人，负责土地丈量、整理图册、与蒙人协商等事务。西盟垦务局则设有稽核册报委员二人、绳丈委员十二人、招垦委员二人、测绘委员二人、抽查委员二人、翻译委员四人，由于伊克昭盟有大量灌渠，还设有渠工委员六人。在实际丈量过程中，各局基本使用绳丈，在进行勘丈、拉绳测量、挖掘封堆和插埋标签等环节时，每绳使用工役四人。
丈量土地时，使用净麻绳一条，粗细如大拇指，麻绳表面涂上陈旧的牛血作为防腐处理，长度为三十弓，每一弓挂一块小布签作为刻度标记，每十弓挂一块大布签，便于区分计量。每根绳子配备两面红色大布旗，分别插在两端作为起止点，旗杆长五尺，底部用铁做成尖头，便于插入地面，也方便在丈量中更换布签记录丈量进度。每根丈绳配有一根按照工部标准制造的准尺、一个罗盘、二十根竹签、一盘算盘，以及铁锹和铁镢各一，用于挖掘和建立封堆。丈量新垦土地时，每五顷为一个编号单位，每号立一根木杆作为标记。为节省开支，在丈量较偏远地区需要帐篷的，均向他处借用。口外丈放地亩多以360弓为1亩，牧厂地一般以240弓为1亩。后套地区丈放则向来以240弓为一亩，蒙古民众多已习惯，因此光绪三十一年（1905）杭锦旗报垦地亩仍按照这一旧例丈放。
在放垦过程中，地方垦务局制定了严格的地户登记、丈量、招租制度。光绪三十三年（1907）制定清查土默特地亩试办章程，对土地进行清查，将牧地、户口地、绝户地、召庙地等分别丈量。土默特户口地由于民人相互之间转租、典当，已经多次易主，不再保持当初拨地时的原貌。按照规定，若要逐一丈量地亩，必须事先查验相关的租典契约，询问双方当事人。如果确认确实出价交易，没有其他隐情或欺瞒问题，才可以核发执照、办理丈量。凡是承租或典买地户口地，如果已经交付了地价，并且经垦务局验查相关契约，确认没有虚假或欺诈情形的，则根据契约记载的面积和四至，进行实际勘丈。如果丈量结果少于契约记载，按照这次丈量的实际亩数发放执照。如果丈量后多出土地，超出部分归公，但仍允许该户继续耕种和认领。若多出面积超过10亩，应按照规定在原地价基础上加倍缴纳地价。若不满10亩，则与原土地一并办理，无需加倍缴费。若是私自开垦的官地，没有契约可凭，发生争议，也可以允许原来耕种的人继续承领，但这类土地过去并未缴纳地价，因此这次承领时必须加倍缴纳地价。认租的地户如果不再承租，需要到垦局说明，新的地户须提交可靠担保、出具认租文状，原地户则需出具“推租甘结”书面文件作为同意放弃土地使用权的证明，凭此文件办理更换执照手续，防止未来引发地权纠纷。
四、清末放垦中的权力博弈与制度调适
（一）放垦推行中的多重阻力
清末官办垦务前，各旗地亩私垦甚多，地权关系复杂，名义上是旗地，实际上已为地商、台吉等私有。官方试图收回土地、重新丈量登记、按制放垦的行为，直接威胁了地方既得利益者的实际控制权。自鸦片战争以来，俄、美、英、法、日等列强势力相继渗入蒙古地区，随着一系列不平等条约的签订，外国传教士获准在中国内地自由传教，绥远逐渐成为西方教会设立教堂、传播宗教、争夺土地的重要地区，达拉特等旗均有外国传教士驻扎，并在当地设有教堂。清政府处理达拉特、杭锦等旗的地界划分事务时，也会触及教会利益，引发洋人教士强烈不满。地方教案与地权冲突复杂，成为绥远边政中的一大隐患。当国家试图通过清丈与放垦剥夺其既得利益时，地方权力必然采取各种形式的抵制与反抗，这种矛盾也推动了绥远地区地籍政策的调整。
土地的丈放并非简单依赖自上而下的单向命令，而需要通过中央权力与地方王公间复杂的谈判和博弈才能勉力推进。虽然官方放垦后对绥远地区的土地登记和丈放出台了比较完善的章程，但地方执行力严重依赖地方王公的配合。光绪二十八年（1902），清政府因乌兰察布、伊克昭两盟盟长拖延、不肯依令赴会，致使垦务推进困难。命理藩院严正训令两盟盟长，必须配合执行，立即赶赴绥远城，与侍郎、将军等官员共同商议各项事务，不得故意拖延或借口推诿，以免贻误垦务。伊克昭盟盟长杭锦贝子起初主动配合，与达拉特旗于三月间听从调度，派员商议，呈报垦地范围。此事经贻谷奏报，获朝廷嘉奖。
当贻谷抵达包头镇时，伊克昭盟下属的乌审旗、郡王旗、鄂托克旗、扎萨克旗等纷纷响应，有的旗主亲自前往包头，有的派员协商垦务，争相报地、划界、办理手续。这种积极态度，很大程度上受到率先响应的杭锦旗影响。然而，杭锦旗贝子虽起初表示支持，随后却改变态度。对于该旗最早报出的“杭盖之地”，在官员前往实地验收时，他以当地蒙民有异议为由，提出重新协商。即使在其内部召开会议讨论后，仍拖延交地，迟迟不予配合，仅在原报部分地指界，但坚决不出具交地印文。还有杭锦旗协理台吉图们鄂勒哲依、管旗章京那木林藏布等，早已将黄河以北良地私自招租给商民三十余人，立下租约，谋图私利二十余年。因担心失利，遂唆使本旗札萨克贝子责斥官员指地不当。
贻谷此前已察觉其反复无常，因而请求朝廷责成理藩院严令其交地。朝廷已批准施行，理藩院也发文该旗，但该旗置若罔闻，甚至多次行文各属旗，责备它们纷纷报地不听命于盟长。属旗一向服从盟长，现被此言煽动，有一齐反悔原议，影响全局的可能。为此，贻谷奏请罢免盟长职务，以示惩戒，并借此警示其他持观望态度的盟旗，重建朝廷权威，推动西垦进程。贻谷指定熟悉政务，对报垦态度积极的乌审旗贝子、时任副盟长的察克都尔色楞暂代盟长职务。同时，札萨克旗辅国公、头等台吉沙克都尔札布被任命为副盟长。沙克都尔札布一贯支持官方垦务，办事认真，深得贻谷信任。
清政府撤销杭锦旗贝子盟长职务后，贻谷派遣西盟垦务局总办姚学镜与绥远城协领文哲浑前往劝导，该贝子遂出具正式印文，重新申报原报地“东巴噶”和“中巴噶”两处地段。之后，该贝子率协理台吉、章京及原报地人员赴归化城，主动交还盟长印鉴。四月，垦务局派蒙旗委员赴现场勘查接收，取得正式交地印文，并绘制图说上报备案。此事显示，绥远地方权贵的抵制使清政府的垦务推行不能仅依赖文书命令，而需辅以政治干预与权力更替。中央通过撤换盟长、惩处台吉，加强理藩院与垦务局的主导权，削弱了地方贵族对旗地的控制，使地籍管理逐渐具备了统一登记与规范放垦的制度条件。
（二）放垦过程中的冲突与官方应对
地方的抵制迫使国家不得不在制度设计中不断调整策略，既要通过法令与行政命令施压，又要在地方现实中通过谈判、让步和奖惩结合的方式来维持制度的运作。在放垦推行的过程中，部分地方蒙古权贵为维护既得私利，不惜煽动民众抗拒丈量与放垦，甚至酿成武装暴力冲突。准噶尔旗札萨克贝子珊济密都布年老昏庸，旗中事务全由协理台吉丹丕尔掌控。光绪三十一年（1905）正月，该贝子报称将旗中“黑界地”一段土地界址开明，呈送印文。贻谷遂命垦务局派员丈量收地，并于五月在该旗开拉塔、十里长滩、沙梁川三地设局开办，指派郡王旗放地委员、知县岳钟麟率员兼理丈放事务。
但因为黑界地早已被丹丕尔暗中放垦，私吞租金多年，于是丹丕尔设法阻挠，遂以冒险反抗为出路。们肯吉亚为有名恶徒，早欲借机滋事，有丹丕尔做后台，便敢领头作乱。光绪三十一年（1905）七月十一日，该蒙古部众袭击十里长滩东局。二十二日又寄信称若不撤局，将强行驱逐局中人员。当时局中兵勇本就不多，只得迁至什拉塔中局。二十四日，们肯吉亚率众百余人，各持火枪、马枪、喷筒等武器攻击中局。因防卫不足，员司被迫渡河逃往河曲县暂避。叛众焚毁局中公文、账簿，抢掠委员衣物，又将昔日报垦的蒙古员格什巴冈等人绑缚，图谋加害。事后贻谷奏请将协理台吉丹丕尔革职查办，和们肯吉亚及其他参与叛乱之人一并严缉归案，依法惩办，以儆效尤。仍在长滩、什拉塔等处重新设立垦局，令准噶尔旗蒙员会同山西、陕西厅县官员一同丈放地亩。光绪三十二年（1906），因丹丕尔拒捕还击，罪行严重，被捕后正法。这才使丈放机构得以重新运转。
土地丈放不仅是清末国家近代治理体系建立的一部分，也是对传统草原地权结构的重构，所引发的冲突体现出新旧秩序更替的复杂性。土地清丈不仅是技术性事务，更成为清政府与地方势力间围绕土地资源进行政治较量的重要场域。清政府试图通过官方丈放将事实上已私有化的旗地重新纳入国家税收体系的努力，遭遇了地方王公、地商等既得利益者的强烈抵制。这种抵抗阻碍了制度推行，迫使国家权力必须采取更灵活而强硬的策略予以应对，包括撤换不合作的盟长、惩治为首分子、军事镇压暴力冲突。这一进程不仅反映了国家与地方在土地问题上的博弈，也揭示了地籍制度在边疆社会实现的复杂性。
绥远地区独特的地理与社会结构，既孕育了多元化的土地利用形式，也决定了地籍管理在此地制度推进的复杂性。与内地服务于赋税征收与土地登记的比较成熟的地籍登记体系相比，绥远地处农牧交错带，原属蒙古盟旗辖地，长期实行以牧地为主的旗分管理。清初以来，由于缺乏系统清丈，土地多以民户承垦实数为准，且其册籍功能更侧重于确定土地权属，预防纷争。直到光绪末年官方设立垦务机构后，才开始形成较为规范的丈放体系。绥远的地籍管理不仅是财政措施，更是国家在边疆推行垦务、强化主权控制的政治工程。官方丈放、编册与发照的过程，是国家通过制度手段，实现对土地与人口的控制的过程。
与察哈尔地区牧地被视为国家官产、可由政府强行丈放，或东北、新疆以军屯为主导的国有土地管理模式不同，绥远地区的土地长期处于盟旗制度之下，扎萨克及旗民对土地拥有较强的自主处置权。地方蒙古贵族掌握放垦与租佃的决定权，旗民在牧地使用和转租中也具有一定自主性。由于这种土地权属结构较为复杂，中央政府在推行官方放垦时难以直接介入。为推进垦务，只能采取劝垦、协商或以赎价回收土地等方式，逐步将民垦与旗地纳入国家垦务体系。放垦过程中，涉及利益调整的范围广，既触动旗主与民户的经济利益，也影响地方社会的权力格局，蒙汉双方的矛盾在丈放与招垦过程中反复激化。绥远地区的放垦因此进展缓慢，行政措施常因地方阻力而被迫反复调整。
在这一背景下，清政府自十八世纪中后期开始推行的地籍管理与放垦政策，反映了中央王朝在农牧交错、蒙汉杂居的边疆地带推行国家治理的复杂历程。清政府最初对绥远地区的土地控制主要是勘定蒙旗牧界、设立封堆、局部丈放官地。国家意在维护边疆秩序，防止蒙旗间牧地争夺，但并未彻底介入土地权属与地力利用层面。
清末光绪年间，在巨额赔款带来的财政压力驱动下，清政府以贻谷垦务为契机，通过对各盟旗报地的实地丈量与勘界，在部分地区建立起明确的土地界址与分类登记，得以将土地纳入国家管理的范围。随着各垦务机构的设立，一套相对专业的垦务管理系统得以构建，并积累了测量、登记、图册绘制等方面的操作经验。此外，放垦伴随着厅县建置的推进，使清政府在边地的行政体系得以进一步延展。
从清初以盟旗划界、封堆定界，到清末以垦务机构主导的系统丈量与分类登记，地籍制度逐步突破了传统牧地治理的局限，延伸至农牧交错带的边疆社会。通过建立丈量制度、绘制地图、发放执照，国家将绥远的土地纳入统一的地籍体系，使边疆地区的土地权属、赋税征收与行政管辖实现了制度上的衔接与整合。这一过程标志着内地地籍管理经验在边疆的制度化落地，也反映出国家治理从征税性管理向权属性、行政性管理的转型。清政府通过官地放垦、土地清丈和册籍登记，逐步将内地化的地籍管理模式引入边疆。
注：为方便阅读，略去参考文献与注释。本文刊于《山西师大学报（社会科学版）》2026年第3期，欢迎转载引用。
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